Ricorso della regione Sardegna, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore on. Mario Floris, giusta deliberazione
della giunta n. 33/2 del 31 luglio 1990 rappresentata e difesa, in
virtu' di mandato a margine del presente atto, dall'avv. prof. Sergio
Panunzio e presso di esso elettivamente domiciliata in Roma, piazza
Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in
persona del Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di
competenza in relazione al decreto del Ministro dei trasporti del 18
maggio 1990 (comunicato il 7 giugno 1990) concernente facilitazioni
tariffarie sulle linee di trasporto pubblico locale.
F A T T O
Il d.-l. 4 marzo 1989, n. 77 (convertito con modificazioni in
legge 5 maggio 1989, n. 160), reca "Disposizioni urgenti in materia
di trasporti e di concessioni marittime". Il terzo comma dell'art. 1
di tale decreto legge stabilisce una ampia disciplina delle linee di
trasporto pubblico locale e delle relative tariffe. Fra l'altro, esso
dispone che "Entro il 30 aprile 1989 le regioni stabiliscono, sentiti
gli enti locali interessati, le tariffe minime per ogni tipo di
servizio, distinte per zone ambientali e socio-economiche omogenee,
nonche' le tariffe effettive delle linee di concessione regionale.
Entro il 15 maggio 1989 i comuni, anche in mancanza delle
disposizioni regionali di cui sopra, stabiliscono le tariffe
effettive dei servizi di trasporto interni al loro territorio, fatte
salve le competenze in materia delle regioni a statuto speciale. Ogni
disposizione statale e regionale, o delibera comunale, volta a
stabilire, con separati provvedimenti, speciale facilitazioni
tariffarie deve contestualmente provvedere a ripianare, con
finanziamenti propri a carico dello Stato, della regione o del comune
la minore entrata che ne risulta per le aziende interessate. Dette
speciali agevolazioni possono avere decorrenza soltanto dal 1º
gennaio dell'anno successivo. Il Ministro dei trasporti, con proprio
decreto, stabilisce, entro il 30 giugno 1989, per l'anno 1990, le
facilitazioni tariffarie per le quali lo Stato, le regioni ed i
comuni devono contestualmente provvedere, con finanziamenti propri,
alla copertura della minore entrata che risulta per le aziende
interessate. Per le disposizioni e le delibere vigenti alla data di
entrata in vigore del presente decreto, il ripiano delle minori
entrate che risultano per le aziende interessate avviene con
decorrenza 1º gennaio 1989. L'amministrazione statale, regionale o
comunale provvede, entro il 31 maggio 1989, alla emanazione delle
relative disposizioni e delibere".
Recentemente e' stato trasmesso dal Ministero dei trasporti
all'assessorato trasporti della regione Sardegna il d.m. n. 963 del
18 maggio 1990, con il quale - ben oltre il termine di legge del 30
giugno 1989 - il Ministro dei trasporti ha emanato il decreto
previsto dall'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 77/1989.
Il decreto ministeriale in questione stabilisce, all'art. 1, una
serie di categorie (privi della vista, invalidi di guerra, sordomuti,
ecc.) a favore delle quali "per l'anno 1990 sono riconosciute - ai
fini del ripiano, a carico dello Stato attraverso il Fondo nazionale
trasporti, delle corrispondenti minori entrate delle aziende
esercenti le linee di trasporto pubblico locale - le agevolazioni
tariffarie".
Viene anche in particolare rilievo, ai fini del presente ricorso,
l'art. 3 del d.m. 18 maggio 1990, il quale stabilisce che "Per le
agevolazioni tariffarie vigenti alla data di entrata in vigore del
d.-l. 4 marzo 1989, n. 77, le minori entrate risultanti per le
aziende interessate per l'anno 1989 si intendono ripianate con le
erogazion del Fondo nazionale trasporti per l'anno medesimo".
Poiche' la surriferita disciplina del d.m. 18 maggio 1980 e'
illegittima e gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionali
della regione autonoma della Sardegna, questa si vede costretta ad
impugnarla, proponendo il regolamento di competenza per i seguenti
motivi di
D I R I T T O
1. - Violazione, in relazione all'art. 1 del d.m. impugnato, delle
attribuzioni regionali di cui agli artt. 3, lett. g); 4, lett. g); 6;
e del titolo terzo (artt. 7-14) dello statuto speciale della Sardegna
e delle relative norme d'attuazione (spec. artt. 59 e segg. del
d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348); nonche' violazione degli artt. 3, 81,
116 e 119 della Costituzione.
Osserviamo preliminarmente come il decreto ministeriale in
questione incida in modo particolare su di una materia di competenza
regionale di grado primario, quale e' quella in materia di trasporti
di interesse regionale di cui all'art. 3, lett. g), dello statuto
(oltre che in quella concorrente in materia di servizi pubblici in
interesse regionalle, ex art. 4, lett. g), dello statuto; ma si
considerino anche le commesse competenze in materia di trasporti,
delegate dallo Stato:
v. d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, art. 8; e d.P.R. 19 giugno 1979, n.
348, artt. 59 e segg., spec. 61). Si tratta dunque di una disciplina
che comporta per la regione un onere di spesa che attiene
all'espletamento di un servizio pubblico essenziale di propria
competenza, quale e' quello dei trasporti, diretto a soddisfare
rilevanti valori costituzionali (come quell inerenti al diritto dei
cittadini ad avere mezzi idonei per circolare nel territorio, anche
per motivi di lavoro, e per l'esercizio di attivita' economiche). Un
servizio il cui espletamento la regione e' dunque obbligata a
garantire, pur avendo in genere poteri assai limitati di controllo
sulla relativa spesa. Ma in particolare del tutto priva di poteri di
controllo della spesa e' la regione nello specifico caso in
questione, trattandosi di maggiori oneri a carico delle aziende di
trasporto locali conseguenti a decisioni tariffarie adottate
unilateralmente dallo Stato.
Premesso, dunque, che il decreto ministerialle in questione incide
su materie di competenza regionale, occorre ancora preliminarmente
ricordare come l'autonomia delle regioni, e quindi anche della
regione autonoma della Sardegna, trova il suo essenziale supporto
nella loro autonomia finanziaria. Onde - come e' stato affermato da
codesta ecc.ma Corte fin dalla sentenza n. 21/1956 - le regioni e
province autonome hanno un "diritto costituzionale garantito" a
disporre dei mezzi finanziari occorrenti per le spese necessarie ad
adempiere alle loro normali funzioni. Un diritto che, nel caso della
regione ricorrente, trova il suo fondamento (oltre che nell'art. 119
della Costituzione) nello statuto speciale della regione Sardegna
(legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), spec. artt. 7 e segg.
(titolo terzo) anche in relazione agli artt. 3-6, e nelle relative
norme d'attuazione.
Se poi si considera come anche per le regioni ad autonomia
speciale e per le due province autonome di Trento e Bolzano, la
massima parte delle loro risorse finanziarie sia costituita da una
finanza "derivata", e cioe' consistente nei periodici trasferimenti
di risorse da parte dello Stato, ben si comprende come non solo la
quantita', ma anche la regolarita', la tempestivita' e, in una
parola, l'affidabilita' di tali trasferimenti sia essenziale per
garantire alle regioni e province autonome una effettiva autonomia
nell'esercizio delle loro funzioni, il buon andamento delle loro
amministrazioni e dei servizi pubblici di loro competenza, la
programmabilita' della loro azione.
Cio' premesso, il decreto ministeriale impugnato risulta essere
sotto vari aspetti lesivo delle attribuzioni della regione autonoma
della Sardegna. In primo luogo relativamente a quanto si e' visto
essere disposto dall'art. 1 del decreto 18 maggio 1990.
L'art. 1, infatti, stabilisce le agevolazioni tariffarie per le
linee di trasporto locale relativamente all'anno in corso 1990.
Trattandosi di una facilitazione tariffaria disposta dallo Stato a
carico delle aziende di trasporto che gestiscono in Sardegna le linee
locali, come stabilito - in attuazione dei principi costituzionali
sull'autonomia finanziaria regionale - dall'art. 1, terzo comma, del
d.-l. n. 77/1989, spetta allo Stato di provvedere "contestualmente"
con proprio finanziamento alla copertura della minore entrata che ne
risulta per le aziende interessate. Nel particolare caso in questione
cio' dovrebbe avvertire, secondo quanto sembrerebbe disporre il
decreto impugnato, mediante un incremento della quota spettante alla
regione del del Fondo nazionale trasporti, di cui all'art. 9 della
legge 10 aprile 1981, n. 151. In realta', cosi' disponendo, il
decreto ministeriale, anziche' assumere realmente a carico dello
Stato l'onere derivante dalle agevolazioni tariffarie, in realta' lo
lascia gravare per intero sulla regione ricorrente. Infatti, come e'
ben noto a codesta ecc.ma Corte, l'art. 18, primo comma, del d.-l. 28
dicembre 1989, n. 415 - convertito in legge 28 febbraio 1990, n. 38 -
ha "escluso" a decorrere dall'anno 1990 la regione Sardegna, nonche'
le altre regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento
e Bolzano dal riparto del Fondo nazionale trasporti di cui all'art. 9
della legge n. 151/1981 (tale disciplina legislativa e' stata
impugnata dalla regione Sardegna innanzi a codesta ecc.ma Corte, ma
la questione non e' stata ancora decisa).
Pertanto non esiste per la regione ricorrente alcuna risorsa
finanziaria proveniente dal Fondo nazionale trasporti per il 1990 con
la quale procedere a coprire le minori entrate delle aziende di
trasporto sarde (ne' puo' esistere poiche', evidentemente, il decreto
ministeriale in questione non puo' derogare al d.-l. n. 415/1989). La
regione ricorrente, pertanto, al fine di coprire le minori entrate
delle aziende di trasporto sarde dovra' in qualche modo utilizzare le
proprie risorse finanziarie distoglendole dal finanziamento delle sue
normali funzioni.
Pertanto, l'art. 1 del decreto ministeriale impugnato pone a
carico della regione un aumento - del tutto indipendentemente dalla
sua volonta' - della spesa per i servizi di trasporto, laddove la
stessa legge espressamente stabilisce che spetta allo Stato
assumersene l'onere (oltretutto in un settore - come quello dei
trasporti - in cui la regione non ha neppure propri strumenti
efficaci per controllare complessivamente tale spesa, e tanto meno
per ridurla). E quindi si costringe la regione a ripianare il deficit
risultante dal mancato intervento finanziario dello Stato destinando
a tali spese le risorse proprie che debbono quindi essere distolte
dai loro impieghi, cosi' riducendo altri tipi di interventi
regionali, ostacolando l'esercizio delle normali funzioni della
regione, impedendole una razionale programmazione degli interventi,
sconvolgendo le stesse previsioni di bilancio.
Dunque, il decreto ministeriale impugnato, che attribuisce alla
regione ricorrente la responsabilita' finanziaria per un aumento,
stabilito dallo Stato, della spesa per un servizio volto a soddisfare
un diritto costituzionale dei cittadini, senza fornirle i mezzi
finanziari necessari per farvi fronte, viola l'autonomia finanziaria
della regione (artt. 3, lett. g), 4, lett. g), 6, e titolo terzo
dello statuto) da cui discende pure - come anche da ultimo ribadito
da codesta ecc.ma Corte (sentenza n. 314/1990) - la "garanzia della
proporzionalita' delle spese rispetto alle risorse disponibili e
della certezza dei mezzi finanziari necessari" allo svolgimento delle
funzioni regionali. Ed al tempo stesso tale disciplina lede
l'autonomia regionale perche' viola anche il principio di copertura
finanziaria stabilito dall'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Un principio, quest'ultimo, che si estende anche alle spese accolate
dallo Stato agli enti del c.d. settore pubblico allargato, e del
quale e' puntuale espressione l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n.
468, secondo cui "Le leggi che comportano oneri, anche sotto forma di
minori entrate, a carico dei bilanci degli enti di cui al precedente
art. 25 devono contenere la previsione dell'onere stesso nonche'
l'indicazione della copertura finanziaria riferita ai relativi
bilanci annuali e pluriennali". Un principio, aggiungiamo, che se
vale per gli atti legislativi, tanto piu' vale per quelli
amministrativi (quale il decreto ministeriale in questione), come del
resto espressamente ribadito nel caso di specie anche dal terzo comma
dell'art. 1 del d.-l. n. 77/1989.
La fondatezza di tali censure trova sostegno, invero, nella
giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte, che in piu' occasioni (ma
spec. con le sentenze nn. 245/84 e 452/89), proprio facendo leva sul
necessario raccordo tra il governo del settore e la responsabilita'
della relativa spesa ha dichiarato la incostituzionalita' di norme
legislative statali con le quali si veniva a far gravare sui bilanci
delle regioni e delle province autonome - senza disporre i
corrispondenti trasferimenti di risorse finanziarie - spese
necessarie per il funzionamento (in quel caso) del servizio sanitario
nazionale derivanti da decisioni non imputabili peraltro a tali enti,
o comunque da essi non controllabili: cosi' costringendo le regioni
stesse (e le province autonome) a prelevare le risorse necessarie a
colmare il deficit o dal fondo comune di cui all'art. 8 della legge
n. 281/1990 (per le regioni a statuto ordinario) o dalle
corrispondenti entrate di parte corrente previste dai rispettivi
ordinamenti (per le altre regioni a statuto speciale e le province
autonome) o comunque dalla finanza "propria". Cosi' come le censure
dedotte trovano conferma anche in quanto affermato in argomento da
codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 307/1983 (n. 15 della
motivazione in diritto), che pure dichiaro' incostituzionale una
legge dello Stato che obbligava le regioni a ripianare i deficit
delle aziende locali di trasporto attingendo alle proprie finanze.
Infine si deve rilevare un ulteriore profilo della lesione delle
attribuzioni regionali derivante dall'art. 1 del decreto ministeriale
impugnato. Come si e' visto, questo stabilisce una riduzione
tariffaria per l'anno 1990, pur essendo stato emanato nello stesso
anno 1990 (il 18 maggio 1990). Viceversa - come pure si e' visto -
l'art. 1, terzo comma, del d.-l. n. 77/1989 stabiliva che le
facilitazioni tariffarie per il 1990 dovevano essere stabilite dal
Ministro dei trasporti entro il 30 giugno 1989.
Si potra' anche ammettere che la data del 30 giugno 1989 non
costituisca un termine perentorio. Cio' che peraltro costituisce un
limite non superabile per lo Stato e' il principio da cui essa
discende, espressamente sancito subito prima - in via generale dallo
stesso terzo comma dell'art. 1, secondo cui le agevolazioni disposte
dallo Stato in corso d'anno "possono avere decorrenza soltanto dal 1º
gennaio dell'anno successivo". Limite non derogabile, questo, perche'
direttamente conseguente dall'esigenza di rispettare l'autonomia non
solo finanziaria, ma anche di bilancio e programmatoria della
regione. Questa, infatti, non puo' in alcun modo programmare ed
attuare gli interventi di propria competenza nei vari settori se le
sue scelte - anche in ordine alla distribuzione delle risorse
finanziarie - possono venire in tal modo successivamente sconvolte da
non prevedibili decisioni dello Stato.
Riassumendo. La disciplina stabilita dall'art. 1 del decreto
ministeriale impugnato e' lesiva delle attribuzioni costituzionali
della regione ricorrente, in primo luogo, perche' essa viola
l'autonomia finanziaria (e di programmazione degli interventi) della
regione - con i connessi principi di copertura della spesa, di
proporzionalita' delle spese rispetto alle risorse disponibili e
della certezza dei mezzi finanziari necessari allo svolgimento delle
funzioni - in materia, soprattutto, di trasporti (artt. 3, lett. g),
4, lett. g), 6 e titolo terzo, dello statuto, nonche' artt. 59 e
segg. del d.P.R. n. 348/1979 ed art. 119 della Costituzione), ma
anche nelle altre materie di competenza propria (artt. 3-5 dello
statuto). Cio' in quanto essa accolla alla regione ricorrente, senza
provvedere a fornirle i mezzi per farvi fronte, una nuova spesa che
deve invece essere assunta dallo Stato; perche', cosi' facendo,
scarica sul bilancio della regione spese di cui essa non ha il
governo e che non potranno essere sostenute dalla medesima altro che
stornando proprie risorse finanziarie destinate ad altri settori,
cosi' riducendo la capacita' di spesa e di intervento della regione
anche nelle altre materie di propria competenza; perche' cio' viene
disposto dallo Stato per lo stesso esercizio finanziario in corso
1990, in tal modo sconvolgendo le stesse previsioni di bilancio e
tanto piu' gravemente impedendole una razionale programmazione degli
interventi di propria competenza.
Si osservi, infine, come la lesione delle attribuzioni della
regione ricorrente rileva anche sotto il profilo della violazione
degli artt. 3 e 116 della Costituzione. In modo del tutto irrazionale
ed ingiustificato, infatti, l'art. 1 del decreto ministeriale
impugnato discrimina la regione autonoma della Sardegna (analogamente
alle altre regioni ad autonomia speciale ed alle province autonome di
Trento e Bolzano) nei confronti delle regioni ad autonomia ordinaria
che ricevono per il 1990 la quota del Fondo nazionale trasporti, e
che quindi potranno attingere a tale quota per provvedere al ripiano
delle minori entrate delle aziende esercenti le linee di trasporto
locale. Una discriminazione, questa, che oltre ad essere
incostituzionale in se' e per se', e' in contrasto proprio con le
ragioni della specialita' dell'autonomia della regione ricorrente,
sancita in primo luogo dall'art. 116 della Costituzione.
2. - Violazione, in relazione all'art. 3 del d.m. impugnato delle
attribuzioni regionali di cui alle norme statutarie e costituzionali
gia' indicate in precedenza.
L'art. 3 del decreto ministeriale impugnato stabilisce - come s e'
detto all'inizio - che per le agevolazion tariffarie vigenti alla
data di entrata in vigore del d.-l. n. 77/1989 le minori entrate
risultanti per le aziende di trasporto per l'anno 1989 "si intendono
ripianate con le erogazioni del Fondo nazionale trasporti per l'anno
medesimo".
Anche il disposto dell'art. 3 del decreto impugnato lede le
attribuzioni costituzionalmente spettanti alla regione ricorrente ed
in particolare la sua autonomia finanziaria - per gli stessi motivi
gia' illustrati in precedenza (e che qui si richiamano integralmente)
ed in relazione alle medesime disposizioni statutarie e
costituzionali.
E' vero che, a differenza che per l'anno 1990, per l'anno 1989 la
regione ricorrente aveva avuto assegnata una quota del Fondo
nazionale trasporti. Proprio perche' relativa al 1989, la quota in
questione era pero' gia' stata trasferita alla regione prima della
emanazione del decreto ministeriale in questione (v. le relative note
ministeriali dell'8 maggio, 28 giugno, 23 ottobre 1989, e 10 gennaio
1990).
Ma, soprattutto, alla data di emanazione del decreto ministeriale
18 maggio 1990 quelle risorse finanziarie erano gia' impegnate e
spese. Cosa ovvia, del resto, tanto e' vero che proprio per evitare
una siffatta evenienza il terzo comma dell'art. 1 del d.-l. n.
77/1989 stabiliva - come si e' visto - che per le "disposizioni e le
delibere vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto"
che disponevano facilitazioni tariffarie si dovesse provvedere anche
in ordine al ripiano entro il 31 maggio 1989. Ma il Ministro dei
trasporti ha ignorato tale termine, e comunque la insuperabile
esigenza di rispetto dell'autonomia finanziaria regionale che con
esso la legge intendeva garantire.
In conclusione, dunque, anche per quanto riguarda il ripiano delle
minori entrate relative all'anno 1989, disposto dall'art. 3 del
decreto ministeriale impugnato, la situazione e' analoga a quella che
- per la regione ricorrente - consegue alla disciplina stabilita
dall'art. 1 del decreto per l'anno 1990. Vale a dire che anche per
l'anno 1989, in realta', l'onere non e' stato assunto dallo Stato, ma
e' stato scaricato sulla regione. Questa (non potendo neppure
avvalersi della quota 1990 del Fondo nazionale trasporti, che non le
e' stato assegnato a seguito di quanto disposto dall'art. 18 del
d.-l. n. 415/1989) dovra' procedere al ripiano delle minori entrate
delle aziende impegnando le proprie risorse finanziarie.